调研丨留守的农村是什么模样
1.留守的农村
2.新型农村社区建设提速
3.乡村治理面临新问题
4.农村公共服务怎么办
5.部分农村集体经济空壳化
6.德日法如何治理“空心村”
文末【阅读原文】附轻应用，走进留守的农村
烟煤洞乡是位于河北省保定市涞源县东北部的一个全山地乡，下辖的6个行政村、127个自然村全部坐落在太行山脉间，当地人开玩笑说“草帽下面盖着的就算一块地”。
20年前，这里因为盛产石棉，曾是全县第一个小康乡。“停矿后，受制于地理条件，乡里种养殖难开展，产业发展难度也很大，村民致富困难。”乡党委书记李永生向《瞭望》新闻周刊记者介绍说，很多村民都搬走了。
前往烟煤洞乡途中，本刊记者看到，蜿蜒的山路两旁是郁郁葱葱的树木，山头上隐约可见保存完整的明长城遗址。一路上鲜有人畜走动，偶尔路过一两家存留的石棉加工作坊，也看不到村民。
“乡里本来有128个自然村，一个已经自然消亡了。现在人口最少的一个村庄只有一户两口人。”乡长张建忠告诉瞭望记者。
来到土安村谭家沟，这个位于太行山深处的村落，即使在正午时分也安静得只能听见虫鸣。谭老汉家是村里仅余的4户人家之一，他70多岁了，和老伴两人守着挺大一个院子。
“搬不动了，也不想搬，所以就留下了。”他一边给记者摘自家院里种的黄瓜吃，一边说“就是想见孙子见不着”。
在宁夏固原市原州区，本刊记者走访了面积达294平方公里、固原市面积第一大镇的张易镇。统计资料显示，张易镇共有户籍人口4.3万人，但据镇政府摸底，全镇目前常住人口不足1万。在走访该镇下辖的15个行政村时，记者最深刻的感受是村里基本看不到青壮年，由老人、妇女和孩子组成的“993861部队”几乎成了每个村的标配。
作为原州区首批小城镇建设试点，张易镇由于此前人口较多，改造规模很大。随着人口减少，记者观察发现，即便逢集时，三纵三横的街道上也只有一两条街道较为拥挤，一些门店已经关门歇业。
从南到北，从东到西，本刊记者走访福建、甘肃、河北、湖南、宁夏、山西、四川多地调研发现，“人走村空”的现象并不鲜见，甚至在有些地区还十分普遍。
“随着中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程加快，我国农村社会正在发生深刻变化。农村人口结构加剧变化，有的地区非户籍居民大幅增加，部分地区存在村庄空心化现象，农村基层社会治理和公共服务面临许多新情况新问题。”国家行政学院龚维斌教授说。
“目前中国有约45%的人长期居住在农村。即使2030年城镇化率达到70%左右，仍有30%即约5亿人居住在农村，这不是个小数。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林表示，在推进城镇化，农村人口结构出现变化的背景下，创新农村基层社会治理，提升农村公共服务水平，促进城乡一体化建设，深入推进农村社区建设，至关重要。
接受本刊记者采访的多位研究者的调研，印证中国农村整体外流、局部回流的“人口钟摆”趋势。
甘肃武都南部山区的三仓乡，距离武都城区有100多公里的山路，偏僻闭塞。《瞭望》新闻周刊记者跟随三仓乡闹院小学的代课教师杜占科，步行1小时从闹院小学走到了他家所在的东府沟自然村。
一进村，就看到村头显著位置张贴着灾后重建政府贴息贷款的催还通知，几户农民还在整修房屋。杜占科说，这里2005年后才基本解决温饱，2008年后借助汶川地震灾后重建，村里的木结构房变成了现浇房，近几年村貌才发生根本改观。
东府沟山地瘠薄，年景好时一亩地才能打200斤小麦，而村民外出，在新疆等地打工一年就能有2万多元的收入。东府沟自然村所属的行政村闹院村共有900人，每年打工季节只剩下200多人，且以老人居多。
当地一些村干部告诉记者，一方面人口大量外出，另一方面，随着武都区近年来大力发展核桃、油橄榄、花椒等产业，致富机会增多，一些早期外出打工的人口也出现回流，“人口钟摆”给乡村治理和公共服务带来了新的课题。
“2014年流动时间超过半年的人口总量为2.53亿，占我国总人口的约18.5%，且具有典型的‘三八’特点，即八成以上从农村流出，流出人口的八成以上流入城镇，八成以上是劳动年龄人口。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新告诉《瞭望》新闻周刊记者，近年来，农村常住人口流动更加频繁。
根据调研，原新从三个角度分析农村常住人口数量变迁：
首先，从人口数量上看，新中国成立后农村常住人口数量稳步增加，1995年达到峰值8.60亿，之后转增为降，2001年跌破8亿，2009年降至7亿以下，2014年只有6.19亿。
第二，从人口增长速度看，上世纪70年代早期农村常住人口增速一直在增加，最高时年均增速近3%；70年代中期以后开始减速增加，年均增速降至1%以下。1996年开始，农村常住人口转升为降，进入负增长时代，“十一五”期间减少最快，年增速为-2%以上。
第三，“城镇化水平的稳步提升也从侧面说明农村常住人口规模的缩减。”原新表示，改革开放以后，我国的城镇化水平开始加速，1996年突破30%，2003年超过40%，2011年跨越50%，2014年进一步升至54.8%。按照新型城镇化的发展目标，2020年城镇化水平将达60%。据预测，2020年全国总人口约为14.2亿，实现这一目标，城镇常住人口将达8.52亿，农村常住人口为5.68亿。
“那么，2015～2020年期间，农村常住人口还要减少0.51亿。”原新说，“我们预测，到本世纪中叶以前，农村常住人口将继续减少。2018年将减至6亿，2030年为5亿，2042年至4亿，2050年只有3.5亿。”
“农村常住人口减少是大趋势，这是改革开放以来经济增长方式转变、产业结构升级以及社会变迁的必然结果。”北京大学社会学系教授陆杰华认为，其中主要还是劳动力减少的速度较快。
另一方面，农村人口的局部回流也在一些地区发生着。
国家统计局农民工监测调查的一组数据显示：
2014年全国农民工省内转移就业（包括本乡镇内和乡外省内）的比重从2008年的66.8%增加到71.3%，年均增加约0.8个百分点。
2014年，全国新增农民工501万人，其中在本乡镇就业的比重为58%，省内乡外就业的比重为16%，省内合计比重达到74%。中、西部地区新增农民工中省内就业的比重分别也超过50%和60%，而且这一比重近年来一直是稳中有升。
2014年，全国乡镇内转移就业的农民工有10574万人，占全部农民工的比重达到38.6%，而且呈加快增长的势头。
也就是说，随着中西部开发力度的增强，投资环境的改善，以及沿海地区劳动力成本的加大，产业结构的调整，农业转移人口省内就近就业的比重持续提升，“回流现象、返乡潮是存在的。”金三林说。
受访专家认为，尽管我国农村人口的比例总体上仍会逐步减小，但随着农民工省内就近就业选择的增多和意愿的增强，这种趋势亦将逐步放缓。
少年进城读书，青年进城务工，农村成了老年人的农村。担任固原市泾源县六盘山镇张堡村村支书的大学生村官童金明说，“每次召集村民开会，村部里就会坐一屋子的爷爷奶奶。”
与张易镇庞大的户籍人口和面积相比，同样位于固原市的泾源县六盘山镇是一个典型的小镇。目前全镇在籍人口1.7万余人，实际居住不足万人。
《瞭望》新闻周刊记者在该镇下辖的几个行政村走访时发现，原本五六百人的村子现在只剩下不到10户人家。走进村里，除了山间的野鸡叫声，几乎再没有其他声音。农林村村支书闫正玉说：“村里生态移民搬迁了一部分，剩下的都在外打工。我妻子带着两个孩子在固原市里读书，平时家里就我一个人，晚上走出村子，看不到一户人家亮灯。”
由于大部分人在外打工，四川省凉山彝族自治州德昌县小高镇举行村委会选举时，许多村民只能通过近亲属代为投票。“以海花村三队为例，近年来实际参与投票的村民只有50多人，而该社拥有投票权的为200多人。”镇党委书记洪志芬说。
在福建宁德福鼎市管阳镇下辖的西昆村、广化村、章峰村调研时，本刊记者了解到，村里外出务工或经商的人口占比都超过1/3。劳动力的大量外流，也加大了贫富差距，留守村民文化生活贫乏、政治生活参与度不高，有的村委会换届选举时，要拿着流动票箱到福鼎市、宁德市市区，让选民投票，增加了时间和经济成本。
劳动力外流，土地也闲了下来。章峰村村支书李永升说，村里共有耕地面积6000余亩，有一半左右都在闲置，村集体一直想通过成立专业合作社等形式把这些土地利用起来，但由于缺乏资金、劳动力，一直没有实行。“目前只能以每亩每年40多元的租金租给企业。”
在管阳镇天竹村，当了30多年村干部、今年57岁的计生专管员张世为说，人口外流也导致原本以家庭为生产单位的农业生产模式发生了变化。村民李存侃自己种了20多亩地，几个邻居也免费把地让给他种。有的村庄已经建立或正在筹建农业合作社，希望能够整合各种资源，推进农业生产的规模化和产业化。
在湖南省益阳市安化县仙缸村，村支书谌英洲告诉记者，村里有12.5公里的道路需要硬化，但找不到劳力，只能挨家挨户收钱请工。
另一方面，部分地区涌入的非户籍人口，也带来了管理难度增大以及其难以参与公共事务协商和民主决策的尴尬。
河北涞源县水堡镇柳沟村因为紧邻国道交通便利、距县城和当地著名仙人峪景区较近等原因，近年来人口流失并不明显，“反而是好几户外出打工的都回来了，还有外村外乡的十几户也搬来住了。”村支书金太告诉本刊记者。
自主搬迁，在一定程度上为贫困地区的农民提供了一条摆脱贫困的途径，他们通过向当地农民租赁、购买房屋、耕地等形式在当地落脚，并生活多年。
“但无序流动也带来一系列社会问题，尤其是带来了非户籍居民的社会融入、民主参与等问题，加大了乡村治理难度。”水堡镇党委书记孙志忠告诉本刊记者。
在凉山州，本刊记者了解到，上世纪90年代以来，由于地区贫富悬殊，凉山州出现了大量从自然条件恶劣区域迁往相对富裕区域生活的自主搬迁农民。小高镇因地处安宁河谷地带，自然条件优良，距县城、州府较近，成为许多县外搬迁户的“优选地”。
目前，小高镇共有自主搬迁农民286户1269人，绝大多数来自自然条件恶劣、贫困程度深的老凉山地区的美姑县、昭觉县等地。“计划生育工作难以落实”，洪志芬说，部分自主搬迁户就是因逃避户籍所在地开展计划生育工作才搬迁到此。在这些“外来户”家庭中，一家生育七八个子女的现象并不少见。
“上庄乡是个大农业乡，大部分人家都是靠天吃饭。全乡1.5万多人，8000多贫困人口。年轻人大多出去打工了，剩下老的在家种地。”涞源县上庄乡党委书记李志明对《瞭望》新闻周刊记者说，今年就业形势不好，好多外出打工的又回来了，但乡里仅有的20多家家庭手工业作坊只能保证部分留守妇女就业，回来的人只能在家种地，等待再次出去的机会。
“以前是房子破旧人气旺，如今是盖起楼房没了人。”在福建管阳镇天竹村，计生专管员张世为说，在闽东山区，可用的耕地资源本来就不多，当地村民主要种植地瓜、茶叶等，在偏远地带的田里，农作物常会被山猪拱掉。“在村里无事可做，也真是穷怕了。”
村民李存侃为记者算了一笔账，2012年村里一对夫妇一年下来收稻谷8000斤、地瓜6000斤，茶叶收入19000元，毛收入超过6万元，但净利润算下来还不到2万元。“一家人辛辛苦苦干一年，还不如一个人出去干半年赚得多。”
天竹村村支书徐世杰介绍，天竹村共有户籍人口3800人，2000人左右常年在外务工或经商，有的到河南、黑龙江当煤炭工，还有的到上海、广州做茶叶生意。
“劳动力大量流失使得农村开发自有资源、激发内生发展动力的能力受损，而这反过来又进一步加剧了人员外流，农村自身发展面临困境。”龚维斌说。
随着经济社会发展，村民对教育、医疗、养老等公共服务水平的要求逐步提升，“村子已不再能满足他们的要求，有能力的人都搬走了。”张世为说。
徐世杰说，天竹村60岁以上的老人超过600人，部分老人身体状况欠佳，子女又常年不在身边，日常照顾的任务落在了村委会肩上，压力颇大。
村民对教育越来越重视，因子女上学而外迁的情况也越来越多。“很多在外打工的家长把孩子送到县城、镇里更好的学校读书，还有的家长让孩子在打工地就读。”福建管阳镇广化村村支书郑道敏说。
他告诉记者，该村村小在2012年才重新建起来，在这之前的几年，村小成了“空壳”，虽然并未撤并，但没人来上学，也没有老师在教书。“来读书的孩子少了，本就薄弱的师资力量更难以得到提升，村小就越来越没有人气了。”郑道敏说。
天竹村村民徐世江长年在外务工，他有三个孩子，两个曾送到附近夕阳村的小学读书，因为长年在外地，甚至直接把孩子寄养在学校老师家里。“村小教学水平很低，宁肯多花点钱，也要让孩子受到更好的教育。”徐世江说，像他这样的家庭在当地很常见，有的老师家里会同时有十多个学生寄宿。
类似的问题在村卫生医疗服务方面同样存在。李永升既是管阳镇章峰村村支书，也是村卫生所唯一的一名医生。“平时很少有人到卫生所看病。”李永升说，章峰村户籍人口946人，三分之二左右都在外打工。另一方面，村里一旦有人生病，都会到镇上、县里，甚至是更好的医院就医。
“长此以往，其实造成了恶性循环。”他说，来村卫生所看病的村民越少，卫生所各方面保障也很难跟上，村卫生所医疗水平、医疗条件就越落后，村民更不愿意到村卫生所看病。
“很多村民进入县城居住，是奔着那里的公共服务去的，实际上他们的经营活动并不在城里。”民政部信访办公室原主任、基层政权和社区建设司原巡视员曹国英说。2014年6省流动人口流出地监测调查结果显示，收入是影响农业转移人口流向的主要因素，流入地公共服务水平、经济发展水平等因素也对农业转移人口的流向有较大影响。
“这样的问题，不是经济发展的自然结果，而是统筹发展不协调的产物，可以通过推进新农村建设，提升农村公共服务水平加以解决。”曹国英表示。LW
刊于《瞭望》2015年第34期
记者丨张程程 何晨阳 张亮 周勉 王成 吴光于 聂建江 肖正强 程楠 李绍飞 实习生霍旭
新型农村社区建设提速
今年5月31日，中办、国办印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》指出，农村人口结构加剧变化，农村利益主体日趋多元，农村居民服务需求更加多样，农村社会事业发展明显滞后，社会管理和公共服务能力难以适应。
“中央一再强调要城镇化和新农村建设双轮驱动，也就是说城市建设和农村建设一个都不能少。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林指出。“农村要是不发展，还萎缩的话，带来的各种问题可能更明显。”北京大学社会学系教授陆杰华说。
面对当前农村社会治理和公共服务方面存在的问题，受访专家建议，首先，应统筹考虑各地农村社区的经济发展条件、人口状况及变动趋势等因素，科学谋划、分类施策。
比如，城中村、城边村、农村居民集中移居点和外来人口集中的农村社区，可以探索借鉴城市社区服务管理的有效经验，逐步实现与城镇基础设施、基本公共服务和社会事业发展相衔接，同时推进基本公共服务向非户籍居民覆盖，促进外来人口参与社区群众自治过程。
而对于人口流出较多、经济欠发达地区的农村社区，或者地形复杂、交通不便、居住分散的农村地区，应根据自身条件，以加强对留守人员的生产扶持、社会救助和人文关怀，切实解决他们生产生活中的实际困难为服务重点，同时要切实增强村庄自治功能和发展能力。
中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英说，农村的基础设施服务、文化服务，应当因地制宜，根据人口结构的变化，适度集中，提升治理。而加强社会保障则是提升农村公共服务的重要一环，要把农民工、失地农民纳入到城乡统一的社保体系中来，在医疗、社保等方面实现对他们的保障，“这一点至关重要。”
其次，应加强顶层设计，重视整体规划，做到城乡衔接、突出特色。
“很多人理解的‘城乡一体化’就是消灭传统乡村，按照城市化形态改造乡村，这是一种误区。”中国社会科学院当代城乡发展规划院副院长张朝伟指出，其真正含义应当是把城、乡置于同等重要的地位，并立足城乡的不同特质，促进城乡差异化、协调发展。
“从规划角度看，就是要通盘考虑城乡发展规划编制，切实解决顶层设计上城乡脱节、重城市轻农村的问题。”张朝伟说，要加强农村社区建设与新型城镇化建设的配套衔接，强化农村社区建设对新农村建设的有效支撑，既注意以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，又重视乡土味道、体现农村特点、保留乡村风貌。
要明确各级政府职责，中央和国家机关有关部门要及时制定完善相关配套政策，地方党委和政府要建立农村社区建设统筹协调和绩效评估机制，农村社区要在维护农民土地承包经营权和宅基地用益物权前提下开展建设，与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村建设规划等相衔接。
再者，应切实落实扶持政策，确保农村社区建设的资金投入。
目前，地方政府由于经济发展和GDP指标需要，普遍倾向于将人财物力等资源用于城市建设和工业项目，加上中央与地方财权和义务分工不协调，未能形成利于小城镇和“三农”以及城乡一体化发展的财税体制，县域城镇的公共服务功能乏力，农民从农村转移到城镇之后，公共服务权益得不到保障，张朝伟指出。
进一步完善财税制度，建立健全财权与事权相匹配、有利于基本公共服务均等化的财政管理体制，特别是要提高县域税收分成比例，加大对小城镇的转移支付力度，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力，金三林建议。
“同时还要拓宽资金来源渠道，积极吸纳社会资本参与农村社区建设，重点保障基本公共服务设施和网络、农村居民活动场所建设需要，按规定合理安排农村社区工作经费和人员报酬。”张朝伟说。LW
刊于《瞭望》2015年第34期
记者丨张程程 李绍飞
转载请标注【来自瞭望微信】
更多精彩，请订阅《瞭望》新闻周刊